流域治理修復型水生態補償研究

摘要：當前，我國經濟迅猛發展，生態環境問題已經成為了制約社會經濟飛速發展的首要因素。國家對生態環境建設十分重視，提出生態補償機制是一種新型的資源環境管理模式，是新時期我國生態環境保護政策創新的重要內容。本文根據作者多年工作經驗，以南水北調過程中為例，對流域治理修復型水生態補償這一課題，談了一些作者自己的觀點和看法，供大家學習和借鑒。

“十一五”年間我國完成生態保護和環境治理業固定資產投資超過 4，000 億元，復合年均增長率達到 38%，“十二五” 期間總計投資完成額超過 8，000億元，是“十一五”的近兩倍，總復合增長率超過 20%?！笆濉币巹澲赋?，創新環境治理理念和方式，堅持保護優先、自然恢復為主，全面提升各類自然生態系統穩定性和生態服務功能。單就 2016年全年來看，生態保護和環境治理業實現固定資產投資完成額 3146 億，同比增長達 40%。

自15 年以來《水十條》、《土十條》相繼出臺后，十九大又將生態文明建設提升至千年大計，中央經濟工作會議則把污染防治作為三大攻堅戰之一，提出要實施好“十三五”規劃確定的生態保護修復重大工程。啟動大規模國土綠化行動。深入實施“水十條”，全面實施“土十條”。新一輪環保盛宴已然開啟，預計“十三五”期間，生態保護和環境治理投資完成額將進一步提升，生態環保行業將進入發展的快車道，城市黑臭河治理、流域綜合治理、土壤修復等也將為園林企業增添新的市場空間。

結合流域水生態的保護目標，針對流域水環境的本底狀況，從流域水生態補償研究的初衷出發，我國施行的流域水生態補償，主要分流域預防保護型和流域治理治理修復型2類。以新安江流域為實施代表的流域預防保護型水生態補償，通常針對水量豐富、水質良好的流域開展試點研究，并且研究成果和建議已得到環境部門的重視。治理修復型水生態補償的提出具有一定的時代背景和政策基礎，在理論研究與實施機制上與流域生態補償存在一定的相通點。本文從流域水生態破壞的原因和表現狀況出發，借助事物間的發展聯系觀點，對流域治理修復型水生態補償的概念特征進行闡述，有利于促進流域生態補償長效機制的構建，也為我國類似地區開展流域水生態補償起到示范作用。

(1) 恢復流域的水量水質水量補償作為均衡流域初始水權配置、最大程度實現流域全面協調可持續發展的關鍵，己被不同的學者及決策制定者從不同的層面進行過計算方法和實踐層面的研究。當前，對于水質補償標準的確定多以流域交接斷面水質控制標準為依據，缺少針對性的中間控制環節或激勵機制，并且在對面源污染的控制上，多以簡化或現成的模式開展量化研究。為實現“優水優用、差水限用”，流域治理修復型水生態補償指在遵循流域初始水權分配的基礎上，補償方合理利用上游水生態保護的成果對中下游區域經濟發展的聯動促進作用，依靠自身的節水、高效用水產生的經濟效益作為支持受償方節水生態建設的循環資金，實現流域水資源的優化配置以及生態保護的正外部效益最大化。

(2) 縮小區域發展差距實施流域水生態補償的關鍵在于平衡區際經濟發展差距，彌補由于限制資源開發或發展機會不均等而對區域經濟發展產生的負面影響。鑒于資源稟賦、經濟基礎的差異性，流域內部不可避免的存在著經濟發展水平不均衡現象。流域水生態屏障建設以限制區域經濟發展為代價，加劇了流域上下游經濟發展的不對等性。上游為有效的維持流域的水生態安全，會加大在環保建設、污染物治理上的資金投入，但生態增益量卻難以抵消生態保護投資量。因此，生態補償作為調節區域經濟發展不均衡的有效手段，借助對上下游經濟發展水平的調節，實現水生態保護資金配置定額的有效保障。

(3) 實現整體效用最大化水生態補償的最終目的在于減小區域發展過程中對流域水生態的破壞，實現流域生態、經濟社會發展的整體功效最優。流域問題具有公共屬性單純一方利益的最大化不等同于整體的功效最大。

流域上下游應在經濟發展和環境保護上統籌協調，消除因分區管理在水資源開發利用、水功能分區水質保護目標、生態功能分區生態維持等問題上的差異，從理論層面上完善跨界水問題的解決方案流域治理修復型水生態補償正是尋求生態價值多元化的一種綜合調控手段，是協調當前社會發展進程中經濟、生態矛盾的一種有效策略。

3.1“治、用、?！辈⑴e綜合治理

南水北調是緩解中國北方水資源嚴重短缺局面的重大戰略性工程。我國南澇北旱，南水北調工程通過跨流域的水資源合理配置，大大緩解我國北方水資源嚴重短缺問題，促進南北方經濟、社會與人口、資源、環境的協調發展，分東線、中線、西線三條調水線。南水北調輸水干線和重要調蓄湖泊的南四湖總面積達1266平方公里，但是近年來，有近1/4的湖泊濕地退化為臺田和魚塘，環境承載力嚴重退化。南四湖地勢低洼，承接了江蘇、山東、河南、安徽4省32個縣(市、區)的客水，流域內常年匯水量是調水量的2倍以上，山東境內無入海通道。當時南四湖部分湖區，COD(化學需氧量)濃度高達幾百甚至上千毫克/升，湖區水質全面呈劣Ⅴ類，甚至劣Ⅴ類以上?！爸?、用、?！辈⑴e，是針對全省小流域多的特點，在南水北調工程治污實踐中逐步探索出的一條小流域污染綜合治理技術策略。

3.1.1“治”即污染治理。是包括結構調整、清潔生產、末端治理、環境基礎設施建設、面源污染治理、清淤疏浚、環境管理等在內的全過程污染防治，要使流域內一切排污單位，按照山東省發布的嚴于國家的地方標準穩定達標排放。以調水沿線為例，重點保護區(距離調水干線15公里以內)排污單位COD排放濃度不大于60毫克/升，氨氮不大于10毫克/升;一般保護區(距離調水干線15公里以外)排污單位COD排放濃度不大于100毫克/升、氨氮不大于15毫克/升。

3.1.2“用”是利用流域內季節性河道和閑置洼地，建設中水截、蓄、導、用設施。合理規劃中水回用工程，最大限度地實現行政轄區內部水資源充分循環，減少廢水排放量，同時發揮河庫自凈能力，使河流入湖口COD濃度不大于40毫克/升、氨氮不大于2毫克/升。

3.1.3“?！笔窃诒Ｕ戏篮榘踩那疤嵯?，綜合采用河流入湖口人工濕地水質凈化、河道走廊濕地修復、湖濱及湖區濕地修復等生態修復和保護措施。對流域的生態恢復過程進行強化，充分發揮環境的自凈能力，削減面源污染，改善生態環境，促進農民增收，確保調水干線達到地表水Ⅲ類水質要求。

3.2優化空間格局，加強流域源頭管控

3.2.1落實“三線一單”管控要求。按南水北調流域生態保護要落實“三線一單”(生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線、生態環境準入清單)管控要求，凸顯山水林田湖草的整體保護，逐步形成武主要河流為生態廊道的特色生態空間格局，確保功能不降低、面積不減少、性質不改變。

3.2.2優化國土空間開發保護格局。立足流域全局，嚴格國土空間用途管制，在區域協調和區域互動的基礎上形成國土空間開發與生態保護修復一盤棋的格局。加強流域污染防治，有效控制南水北調沿岸水污染物排放，強化飲用水水源保護區、江河源頭區、重要水源涵養區、重點水土保持區、野生動物集中分布區等特殊生態功能區的保護，保持生態平衡和生態優勢。

3.2.3實施水生態環境控制單元精細化管理。統籌流域水功能區、水環境功能區區劃，將重要支流的國省控監測斷面以及流域內縣級以上集中式飲用水水源地作為落實環境準入、排污許可、控源減排、環境增容、生態環境保護等管控措施的基本控制單元，并明確管控要求。

鑒于我國市場化生態補償模式運作環境尚不成熟等原因，當前水源區的生態補償模式仍以政府補償模式為主，政府保障和公眾參與兩種輔助機制下的市場化生態補償模式為輔。

來源：建筑模擬